□ 王洋（中國海洋大學法學院講師）

“十五五”時期是我國加快建設海洋強國、交通強國的關鍵階段。當前，環(huán)渤海、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域正在協同打造世界級港口群，在“一省一港”模式的基礎上，需要進一步推動“區(qū)域港口集群化、一體化發(fā)展”。但部分地區(qū)港口同質化建設、“內卷式”競爭等問題仍存在，法律供給與制度需求之間的矛盾日益凸顯。對此，一方面應加快修訂港口法，及時回應沿海港口群優(yōu)化整合的現實需求；另一方面推動港口相關法律制度與反壟斷法的有效銜接與協同適配。

修訂港口法，及時回應“有序推進沿海港口群優(yōu)化整合”

現行港口法采用了以單個港口為基本單元、以行政區(qū)劃為管理邊界的制度設計，這與港口群的跨區(qū)域、網絡化特征存在沖突。港口法第三條將港口界定為“由一定范圍的水域和陸域組成的區(qū)域”，雖允許其包含多個港區(qū)，但規(guī)范的單元始終是“港口”這一空間實體，缺乏對跨行政區(qū)域港口集群的制度供給。在管理權限方面，第六條將管理權限嚴格限定于“本行政區(qū)域內”，此種按行政區(qū)劃切割的管理模式，使得不同行政區(qū)域的港口之間缺乏法定協調機制。在規(guī)劃制度方面，第八條要求港口總體規(guī)劃以“一個港口”為編制單元，難以容納跨省港口群的統(tǒng)籌布局?？傮w而言，現行港口法尚未為跨區(qū)域港口群協同提供頂層設計。

實踐中，跨省沿海港口群的協同治理主要依賴國家政策文件。例如，2007年《港口規(guī)劃管理規(guī)定》已涉及“跨省、自治區(qū)、直轄市或者省、自治區(qū)行政區(qū)內跨市的港口布局規(guī)劃”，并明確其由交通部組織有關省級人民政府港口行政管理部門共同編制，一定程度上填補了港口法在跨區(qū)域協同方面的制度空白；2024年，交通運輸部印發(fā)的《關于新時代加強沿海和內河港口航道規(guī)劃建設的意見》進一步提出“強化統(tǒng)籌協調和部省協同”，并規(guī)定了分區(qū)域的協同要求及配套機制。然而，上述政策文件在效力層級、約束力度與制度穩(wěn)定性方面仍有提升空間。由于缺乏法律強制力，相關文件對跨省協同多以引導激勵為主，剛性約束機制有待進一步健全。

地方立法雖在本省港口一體化方面進行了積極探索，但地方立法的先行先試難以從根本上填補港口法在協同問題上的制度空白。即便地方有意創(chuàng)新，也常面臨上位法依據不足的困境；此外港口一體化涉及稅收分享、投資分攤等復雜利益協調機制，難以僅通過地方立法獨立解決；各省港口條例在立法導向、核心制度、標準規(guī)范上各行其是，呈現碎片化特征，缺乏統(tǒng)一框架。

因此，“十五五”時期亟須加快港口法修訂，以滿足加快建設海洋強國的現實需要。2023年，《中華人民共和國港口法（修訂征求意見稿）》已與《港口規(guī)劃管理規(guī)定》相關規(guī)定相銜接，對港口群協同發(fā)展作出初步回應，增設“跨省、自治區(qū)、直轄市的港口布局規(guī)劃”，并明確由國務院交通運輸主管部門會同有關省級人民政府共同編制、報國務院批準。這一制度設計突破了現行法以單個港口為基本單元、以行政區(qū)劃為邊界的局限，為跨省港口群的規(guī)劃協同提供了法律依據。未來，港口法修訂除確立跨省港口布局規(guī)劃的法定地位外，還應在頂層設計中強化省級統(tǒng)籌與區(qū)域協同的雙重保障，明確地方立法的相應權限，并確立相關利益協調機制與橫向補償機制，為統(tǒng)一地方立法提供適當框架。

港口相關立法與反壟斷法的協調

除修訂港口法外，在全國統(tǒng)一大市場的背景下，“有序推進沿海港口群優(yōu)化整合”還意味著各港口從分散競爭走向整合、打破區(qū)域壁壘?！坝行颉倍謱嶋H上蘊含了對港口間良性競爭的規(guī)范要求，涉及產業(yè)政策與競爭政策的銜接，集中體現為港口相關法律與反壟斷法之間的協調問題。

港口作為特定區(qū)位的公共基礎設施，因其地理唯一性等特征，本身即具備自然壟斷屬性，在特定區(qū)域內擁有較強的市場力量，其他經營者往往高度依賴相關港口。港口法第二十九條雖原則性規(guī)定了“港口經營人不得實施壟斷行為和不正當競爭行為”，但缺乏具體規(guī)范。實踐中，“沿海港口群優(yōu)化整合”在形成規(guī)模經濟、提升效率的同時，必然涉及經營者市場力量的積聚。特別是省級港口集團組建、跨省港口合并等，往往觸及經營者集中申報問題。港口合并過程中，需警惕未經申報或申報后尚未獲批準即實施集中的情形；若港口構成“必需設施”，則經營者集中審查中亦可附加合理條件開放基礎設施。

此外，還需重點防范兩類風險：一是濫用市場支配地位的風險。整合后的港口集團在轄區(qū)內往往具備市場支配地位，若實施不公平高價、限定交易、附加不合理交易條件等行為，可能構成濫用市場支配地位。例如，若港口濫用其“必需設施”地位，強制要求船公司使用本集團下屬企業(yè)提供的服務，或對不可競爭的本地外貿集裝箱業(yè)務收取過高費用，或附加與交易本身無關的條件，很可能完全排除相關服務市場的競爭。二是行政性壟斷的風險。地方政府在港口整合過程中，若以“整合”為名，通過行政命令將港口資源劃撥給特定國企，同時排除其他投資者的公平參與機會，將違反反壟斷法的相關規(guī)定?！豆礁偁帉彶闂l例》實施后，原有的行政劃撥整合模式將面臨更嚴格的規(guī)范約束。

綜上，沿海港口群優(yōu)化整合必須尊重競爭政策的基礎性地位。在此基礎上，港口相關立法應與反壟斷法做好銜接。在港口法修訂中，不僅應明確禁止港口經營人的壟斷行為，還可通過反壟斷指南等方式，對港口優(yōu)化整合中的具體問題作出細化規(guī)定，明確相關豁免情形；尤為重要的是，在港口整合過程中應強化公平競爭審查，切實防范地方保護主義。