葛朝斌 馬超 宋珂穎

摘要：高標準農(nóng)田作為保障國家糧食安全的核心物質(zhì)基礎，其“非糧化”問題直接影響我國耕地數(shù)量與質(zhì)量。當前，行政監(jiān)管在應對高標準農(nóng)田“非糧化”問題時，面臨著職責交叉、激勵失衡、執(zhí)法偏軟等現(xiàn)實困境，導致監(jiān)管失靈現(xiàn)象時有發(fā)生。行政公益訴訟作為維護國家利益和社會公共利益的司法制度創(chuàng)新，為破解這一監(jiān)管難題提供了新的路徑。本文旨在探討行政公益訴訟對高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管失職行為進行司法介入的制度優(yōu)越性，同時通過對現(xiàn)有司法實踐的考察，分析當前司法介入在案件線索發(fā)現(xiàn)、訴前程序運用及司法裁判中的呈現(xiàn)模式與實際成效，并揭示其在介入范圍界定、跟進監(jiān)督機制、履職評判標準以及部門協(xié)同治理等方面存在的機制性梗阻。在此基礎上，本文提出應從明確司法介入邊界、完善跟進監(jiān)督機制、構建多元化履職評價標準、推動形成協(xié)同治理格局等維度，完善行政公益訴訟介入高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管的司法機制，以期發(fā)揮司法監(jiān)督的剛性約束作用，筑牢糧食安全的法治屏障。

關鍵詞：高標準農(nóng)田；“非糧化”；行政公益訴訟；司法介入；監(jiān)管失職

引言

“洪范八政，食為政首。”保障糧食安全始終是治國理政的頭等大事。高標準農(nóng)田是指田塊平整、設施配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的旱澇保收的優(yōu)質(zhì)耕地，是“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的核心載體。然而，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程與農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的雙重驅(qū)動下，部分地區(qū)耗費巨資建成的高標準農(nóng)田出現(xiàn)了“非糧化”傾向，即由種植糧食作物轉為種植附加值更高的經(jīng)濟作物、林果苗木，甚至被用于挖塘養(yǎng)魚、發(fā)展休閑觀光等，嚴重侵蝕了國家的糧食生產(chǎn)能力，對國家糧食安全構成潛在威脅。

面對這一嚴峻挑戰(zhàn)，盡管我國已構建起一套以自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門為主導的行政監(jiān)管體系，并出臺了《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》等一系列政策文件，但在實踐中，地方政府“重經(jīng)濟、輕農(nóng)業(yè)”的政績觀偏差、部門間“九龍治水”的職責交叉困境，以及執(zhí)法過程中的“寬松軟”現(xiàn)象，共同導致了監(jiān)管失靈的局面，引入外部監(jiān)督力量，尤其是具有終局性和權威性的司法力量，便顯得尤為迫切和必要。

行政公益訴訟制度旨在通過司法程序，監(jiān)督行政機關依法履職，糾正其不作為或亂作為的行為，以維護受損的國家利益和社會公共利益。高標準農(nóng)田“非糧化”問題，本質(zhì)上是對國家糧食安全這一重大公共利益的侵害，而行政機關的監(jiān)管失職則是導致或放任這種侵害的關鍵環(huán)節(jié)。因此，將行政公益訴訟作為一種司法介入機制，對高標準農(nóng)田“非糧化”的監(jiān)管問題進行監(jiān)督，具有充分的法理依據(jù)和現(xiàn)實需求。

本文旨在梳理高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管困境，考察行政公益訴訟介入的司法實踐，剖析機制性障礙，探索構建科學有效的司法介入與協(xié)同治理機制，為提升耕地保護法治化水平提供理論參考與實踐指引。

一、高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管失靈與司法介入的制度優(yōu)勢

司法介入的前提在于行政監(jiān)管的失靈以及由此產(chǎn)生的對公共利益的現(xiàn)實危害。深入分析行政監(jiān)管體系的內(nèi)在缺陷，是論證行政公益訴訟介入制度優(yōu)越性的邏輯起點。

(一)高標準農(nóng)田“非糧化”的現(xiàn)實表征

高標準農(nóng)田“非糧化”在實踐中表現(xiàn)出多樣化和隱蔽化的特征。其主要表征包括：一是種植結構“高附加值化”，即將良田用于種植花卉苗木、中藥材、草皮等經(jīng)濟作物，這些作物雖然經(jīng)濟效益短期內(nèi)較高，但往往改變土壤理化性質(zhì)，破壞耕作層，一旦需要恢復糧食種植，將面臨巨大的土壤改良成本和時間成本。二是土地用途“水產(chǎn)化”或“設施化”，如將成片的高標準農(nóng)田挖成魚塘、蟹塘，或建設連片的溫室大棚、生態(tài)莊園、休閑農(nóng)莊等，這種改變近乎是永久性的，嚴重破壞了農(nóng)田的基礎設施和灌排系統(tǒng)，恢復難度極大，其危害是深遠的：首先，直接減少了糧食播種面積，動搖了國家糧食產(chǎn)能的根基；其次，破壞了高標準農(nóng)田建設的巨大投入，造成公共財政資源的浪費；最后，可能形成“破窗效應”，一旦“非糧化”有利可圖且未受懲處，將引發(fā)更多農(nóng)戶效仿，導致問題蔓延。

(二)行政監(jiān)管體系的內(nèi)在缺陷與失靈

面對上述問題，現(xiàn)行行政監(jiān)管體系顯得有些“力不從心”，主要源于以下幾方面。

第一，監(jiān)管動力不足與激勵機制錯位。在以GDP增長為核心的傳統(tǒng)政績考核體系下，地方政府更傾向于發(fā)展能帶來顯著稅收和經(jīng)濟增長的二、三產(chǎn)業(yè)，或附加值高的特色農(nóng)業(yè)。糧食生產(chǎn)因其周期長、利潤薄、貢獻率低而常被置于次要位置。這種“重發(fā)展、輕保護”的價值排序，使得地方政府對耕地“非糧化”問題缺乏主動監(jiān)管的內(nèi)在動力。

第二，監(jiān)管權責交叉與協(xié)同機制缺失。高標準農(nóng)田的監(jiān)管涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、林業(yè)等多個部門。自然資源部門負責土地用途管制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責高標準農(nóng)田建設、使用和耕地質(zhì)量保護。這種職能交叉容易導致“三個和尚沒水喝”的局面。信息共享不暢、聯(lián)動執(zhí)法機制不健全，使得監(jiān)管合力難以形成，給違法違規(guī)行為留下了可乘之機。

第三，監(jiān)管手段偏軟與法律威懾不夠。目前對耕地“非糧化”的處理多依賴于行政約談、限期整改等柔性手段。對于拒不整改或整改不到位的，雖然法律規(guī)定了罰款、拆除等強制措施，但在實踐中，考慮到維持社會穩(wěn)定、保護農(nóng)民“利益”等因素，地方執(zhí)法部門往往“下不去手”，導致違法成本遠低于違法收益，法律的威懾力大打折扣。

(三)行政公益訴訟介入的制度優(yōu)越性

當行政監(jiān)管因上述原因失靈時，行政公益訴訟作為一種外部司法監(jiān)督機制，其介入具有不可替代的價值優(yōu)勢。一是彌補監(jiān)督缺位。行政公益訴訟的核心功能是“督促之訴”，它不直接取代行政權，而是通過司法判決的強制力，督促行政機關履行其應盡的法定職責，從而激活失靈的行政監(jiān)管體系。二是提升監(jiān)督剛性。相較于人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等方式，司法監(jiān)督具有最強的剛性。檢察機關發(fā)出的檢察建議已具備相當?shù)募s束力，一旦進入訴訟程序，法院作出的生效判決更是具有國家強制力保障的終局效力，能夠有效破解地方執(zhí)法“寬松軟”的難題。三是統(tǒng)一裁判尺度。通過司法判例，可以逐步明確“非糧化”行為的違法邊界、行政機關的監(jiān)管責任標準，為全國范圍內(nèi)的同類問題提供統(tǒng)一的法律適用指引，避免地方執(zhí)法尺度不一。四是維護法治統(tǒng)一。當行政機關因地方利益、部門利益等因素未能嚴格執(zhí)行國家關于耕地保護的法律法規(guī)時，檢察機關代表國家提起公益訴訟，正是為了維護國家法律的統(tǒng)一、尊嚴和權威。

二、行政公益訴訟介入高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管的司法實踐考察

盡管專門針對高標準農(nóng)田“非糧化”行政公益訴訟的學理研究相對較少，但司法實踐已經(jīng)先行一步。各地檢察機關的積極探索，為我們提供了寶貴的觀察樣本。

(一)線索發(fā)現(xiàn)與調(diào)查取證模式

檢察機關辦理此類案件的線索來源日趨多元化，已從被動的群眾舉報、媒體曝光等傳統(tǒng)模式，轉向技術賦能與主動發(fā)現(xiàn)相結合的新興模式。

1. “天上看”——技術手段精準定位。檢察機關越來越多地運用衛(wèi)星遙感、無人機巡查等現(xiàn)代科技手段，對轄區(qū)內(nèi)高標準農(nóng)田的土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測。通過比對不同時期的影像資料，可以快速、精準地發(fā)現(xiàn)疑似“非糧化”圖斑，為后續(xù)調(diào)查提供明確指引。

2.“卷里翻”——深挖履職缺位證據(jù)。調(diào)查取證的核心不僅在于查明“非糧化”的客觀事實，更在于證明相關行政機關存在“怠于履職”的情形。檢察官通過調(diào)閱行政機關的日常巡查記錄、執(zhí)法案卷、內(nèi)部會議紀要等書面材料，審查其是否履行了發(fā)現(xiàn)、制止、查處違法行為的法定職責。

3.“地上查”——多部門聯(lián)動核實。在獲取初步線索后，檢察機關通常會聯(lián)合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門開展實地調(diào)查核實。這種聯(lián)合調(diào)查模式，一方面可以借助行政部門的專業(yè)知識和技術力量，準確界定土地性質(zhì)、“非糧化”類型及程度；另一方面，也為后續(xù)的訴前檢察建議或訴訟打下了堅實的證據(jù)基礎。

(二)檢察建議制發(fā)成效明顯

訴前程序是行政公益訴訟的必經(jīng)前置環(huán)節(jié)，也是最具特色的制度設計。在實踐中，絕大多數(shù)案件通過檢察建議即得以解決，實現(xiàn)了以最小司法成本獲取最佳社會效果的目標。以最高檢發(fā)布的“安徽省蕪湖市灣沚區(qū)人民檢察院督促規(guī)范高標準農(nóng)田建設行政公益訴訟案”為例，檢察機關發(fā)現(xiàn)部分高標準農(nóng)田項目資金超范圍使用、建成后管護不到位等問題后，向相關行政主管部門發(fā)出檢察建議。行政機關收到建議后高度重視，迅速組織整改，追回了違規(guī)使用的資金，并建立了長效管護機制。這類實踐表明，檢察建議能夠有效激發(fā)行政機關的自省與自覺，促使其主動履職糾錯，將問題解決在訴訟之前。檢察建議的“剛性”不僅體現(xiàn)在其法律地位上，更體現(xiàn)在其能夠啟動后續(xù)訴訟程序的潛在威懾力上。

(三)司法裁判聚焦問題分析

當行政機關在收到檢察建議后拒不履職或履職不到位時，檢察機關將依法提起訴訟。由于相關判決文書公開有限，我們主要通過官方發(fā)布的案例摘要進行分析。以“陜西省武功縣人民檢察院督促整治永久基本農(nóng)田‘非糧化’行政公益訴訟案”為例，此類案件的司法裁判通常聚焦于以下幾個核心問題：

第一，確認行政機關的法定監(jiān)管職責。法院首先會依據(jù)土地管理法、基本農(nóng)田保護條例等法律法規(guī)，明確界定被告行政機關在防止和查處耕地“非糧化”行為上負有不可推卸的法定職責。第二，審查行政機關是否“怠于履職”。這是案件審理的焦點和難點。法院會綜合審查行政機關是否采取了必要的調(diào)查措施、是否在合理期限內(nèi)作出處理、其作出的處理是否足以有效制止違法狀態(tài)等，從而判斷其是否存在不作為或消極作為。第三，判決行政機關在一定期限內(nèi)履行職責。一旦認定行政機關怠于履職，法院的判決主文通常是責令其在特定期限內(nèi)采取有效措施，依法履行監(jiān)管職責，例如，責令違法行為人恢復土地原狀、拆除非法設施等。判決明確了執(zhí)行時限和具體要求，確保了司法監(jiān)督的“閉環(huán)”。

這些實踐探索證明，行政公益訴訟作為一種“倒逼”機制，在推動解決高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管難題方面已經(jīng)展現(xiàn)出蓬勃的生命力，運用行政公益訴訟手段防止高標準農(nóng)田“非糧化”的制度優(yōu)勢正逐步顯現(xiàn)。

三、行政公益訴訟介入高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管的機制梗阻與成因

盡管實踐中取得了初步成效，但行政公益訴訟介入高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管仍面臨一系列機制性梗阻，制約了制度功能的充分發(fā)揮。

(一)“非糧化”與“非農(nóng)化”界定難題

雖然法律對耕地“非農(nóng)化”（即改變土地農(nóng)業(yè)用途）的禁止性規(guī)定是明確且剛性的，司法介入的依據(jù)較為充分，但“非糧化”本身處于灰色地帶。在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下，進行農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，種植經(jīng)濟作物，在一定程度上是政策所允許的。因此，檢察機關在辦案時面臨的首要難題是，何種程度、何種類型的“非糧化”構成對公共利益的侵害，從而可以啟動公益訴訟程序？特別是對于那些對耕作層破壞較小、易于恢復的“非糧化”行為，是否應一律通過司法手段加以禁止？這種法律邊界的模糊性，不僅增加了檢察機關立案的難度，也可能導致司法權的過度干預，引發(fā)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的沖突。

(二)檢察建議跟進監(jiān)督機制構造不完善

檢察建議書并非一發(fā)了之，檢察機關還應進行后續(xù)跟進監(jiān)督，后續(xù)監(jiān)督主要涵蓋兩種形式：其一，在檢察建議履職答復期限屆滿后，檢察機關對被建議行政機關的回復情況所開展的“跟進調(diào)查”；其二，在公益訴訟訴前程序結束后，對被建議機關針對同一或同類問題是否再次造成公益損害所進行的“后續(xù)監(jiān)督”。對于訴前程序終結后，在“回頭看”等跟進監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的整改效果未能持續(xù)、問題重復出現(xiàn)的情形，目前應如何處置尚無明確法律依據(jù)。實際操作中，檢察機關通常采取兩種處理方式：一是針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)整改不到位的問題直接提起公益訴訟；二是重新啟動行政公益訴訟案件的立案程序并再次制發(fā)檢察建議。由此引發(fā)的爭議在于，一旦行政公益訴訟訴前程序終結，對于后續(xù)跟進監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的“反彈回潮”問題，是否可隨時提起訴訟？是否應當設定相應的約束條件？目前尚缺乏清晰明確的法律規(guī)定。

(三)行政機關履職評價標準不完善

對于行政機關是否依法履行職責的判斷標準，檢察機關與行政機關在2019年之后基本已經(jīng)達成共識。具體標準為：以法律規(guī)定的行政執(zhí)法機關的法定職責為依據(jù)，以是否采取有效措施制止違法行為，是否全面運用法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段，國家利益和社會公共利益是否得到有效保護。我們將其歸納為“行為要件+結果要件+職權要件”。但目前尚無專門性新規(guī)出臺，最高法和最高檢雖然在部分指導案例中有補充，但在具體的適用范圍上缺乏細化，缺乏細化的司法解釋，意味著法官在個案中需要根據(jù)具體情形進行“獨立判斷”。

(四)司法監(jiān)督中存在“單兵突進”困境

行政公益訴訟的成功，并不僅僅取決于一紙判決，更依賴于判決的有效執(zhí)行和問題的根源性解決?！胺羌Z化”問題的背后，往往是經(jīng)濟利益的驅(qū)動和地方產(chǎn)業(yè)結構的深層矛盾。檢察機關和法院作為司法機關，其力量主要體現(xiàn)在對個案的監(jiān)督和糾正上，難以從根本上改變驅(qū)動“非糧化”的經(jīng)濟動因和政策環(huán)境。司法監(jiān)督如果陷入“單兵突進”，難以形成長效治理的合力，無法實現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的最佳效果。

四、完善行政公益訴訟介入高標準農(nóng)田“非糧化”監(jiān)管的路徑構建

針對上述機制梗阻，筆者認為應當從頂層設計與實踐操作兩個層面入手，通過系統(tǒng)性完善，最終構建一套權責清晰、銜接順暢、標準明確、協(xié)同高效的司法介入機制。

(一)明確司法介入邊界與被監(jiān)督機關

首先，可以通過發(fā)布指導性案例等方式，對可提起行政公益訴訟的“非糧化”情形進行類型化界定。重點應聚焦于：（1）發(fā)生在永久基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的高標準農(nóng)田“非糧化”行為；（2）對耕作層造成嚴重或不可逆破壞的“非糧化”行為，如挖塘養(yǎng)殖、取土等；（3）大規(guī)模、成片進行、顯著影響區(qū)域糧食生產(chǎn)能力的“非糧化”行為。通過劃定清晰的“紅線”，為司法介入提供明確指引，避免司法權的不當擴張。

同時，要注意厘清不同行政主體的監(jiān)管職責清單，在訴訟中精準指向負有主要監(jiān)管責任的行政機關，防止職責不清導致的訴訟目標模糊。針對某一公益損害問題存在多個行政主體負有不同監(jiān)督管理職責的情形，需要進一步厘清各行政機關對公益保護負有監(jiān)督管理職責主次作用、順序步驟，緊緊圍繞公益保護這一核心，對行政機關的法定職責和依據(jù)、履職手段和情況進行全面審查，確定被監(jiān)督行政機關。此外，為避免群發(fā)濫發(fā)檢察建議，對于同一違法行為具有多個負有監(jiān)管職責的行政機關，一般只向與違法行為關系最直接、最能解決問題的行政機關制發(fā)。

（二）完善檢察建議的跟進監(jiān)督機制

為更有效維護國家與社會公共利益，并及時糾正行政機關的違法行為，有必要進一步健全檢察建議的后續(xù)監(jiān)督機制。首先，應為被建議單位落實檢察建議提供積極配合、幫助與支持?？山柚儐?、實地走訪、磋商會談等途徑，及時了解相關單位的整改進展，主動協(xié)助其剖析存在的問題、成因及對策，適時給予幫助支持。其次，應強化檢察建議發(fā)出后的跟蹤督促。檢察機關需持續(xù)關注被建議機關是否有新的違法行為，并實時調(diào)整監(jiān)督方案，以確保建議內(nèi)容與后續(xù)可能提出的訴訟請求相銜接。在向相關單位發(fā)送行政檢察建議時，可視情況抄送同級有關部門，同時將有關情況報告上級檢察院。上級院通過加強備案審查及時掌握了解檢察建議落實情況，并在必要時直接由上級院進行跟進監(jiān)督。再次，可探索建立整改成效評估制度。邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學者、“益心為公”志愿者、群眾代表等多方參與，通過訴前圓桌會議或者聽證的形式，共同評估行政機關的整改方案和成效，形成社會合力，增強檢察建議的權威性和說服力。如遇極個別檢察建議未能落實、確需提起訴訟的，則應努力將案件打造成典型案例與法治教育樣本，達到“審理一起、警示一批、教育社會面”的示范效應。

(三)構建多元化的履職評價標準體系

針對“不依法履職”認定難的問題，建議構建一個“實質(zhì)性+程序性”雙軌評價體系，在原有的“行為+結果+職權”三要件基礎上，引入程序性標準。具體而言，法官在審理時應關注：行政機關是否在法定或合理期限內(nèi)啟動了調(diào)查程序；是否依法履行了告知義務、陳述權和申辯權（即告知、催告）；是否制作了完整、合法的執(zhí)法文書和案卷。這些程序性標準旨在確保行政機關在追求制止違法的結果時，也必須遵循合法、公正的程序。同時，建議完善司法解釋與立法的銜接。最高法與最高檢可通過發(fā)布指導案例或其他形式，制定明確的司法解釋，細化“窮盡手段”的邊界和“有效措施”的具體認定標準，為法官提供更具操作性的裁判指引。通過“實質(zhì)+程序”的復合評價體系，不僅可以糾正單純結果導向的裁判傾向，也能更全面地督促行政機關履行職責。

(四)推動形成多主體的協(xié)同治理格局

司法介入不是終點，而是撬動系統(tǒng)治理的杠桿，要推動形成以司法監(jiān)督為催化劑的“檢察監(jiān)督+行政執(zhí)法+社會監(jiān)督”多元共治格局。第一，強化與人大的聯(lián)動。檢察機關在辦理重大典型案件時，可將有關情況報告同級人大，爭取人大的支持和監(jiān)督，共同推動問題解決。第二，建立與行政機關的常態(tài)化協(xié)作機制。行政部門應與檢察機關建立常態(tài)化的信息共享平臺，及時通報涉及國家利益和社會公共利益的執(zhí)法動態(tài)、問題線索。檢察機關應全面落實行政公益訴訟的審前磋商機制，制定規(guī)范指引，推動行政部門與檢察機關在審前充分溝通，爭取通過非訴方式解決問題。同時，行政部門與檢察機關可建立定期會商機制，共同研究問題，總結經(jīng)驗，優(yōu)化工作流程，開展聯(lián)合培訓。第三，健全“恢復性司法”的實現(xiàn)路徑。在判決執(zhí)行環(huán)節(jié)，積極探索“異地補劃”“繳納耕地復墾費”等替代性修復方式，確保因“非糧化”損失的耕地數(shù)量不減、質(zhì)量不降。第四，引入社會監(jiān)督力量。鼓勵和支持環(huán)保組織、新聞媒體、志愿者等社會力量參與到高標準農(nóng)田的日常監(jiān)督中，形成無處不在的監(jiān)督網(wǎng)絡，讓“非糧化”行為無所遁形。

結語

“民非谷不食，谷非地不生?！泵恳淮绺邩藴兽r(nóng)田都彌足珍貴。面對行政監(jiān)管失靈的困境，行政公益訴訟以其獨特的制度優(yōu)勢，為守住高標準農(nóng)田“非糧化”紅線提供了強有力的司法武器。它如同一位理性的“外部介入者”，通過法定程序激活并監(jiān)督行政權的正確行使，最終目標是實現(xiàn)國家利益、社會公共利益與個體利益的平衡。當然，這項制度在實踐中仍面臨諸多挑戰(zhàn)。未來的完善之路，不僅需要司法機關自身的積極探索，更需要立法、行政乃至全社會的共同努力，要構建起一套邊界清晰、程序嚴密、標準明確、協(xié)同高效的司法介入與社會共治體系，真正讓高標準農(nóng)田永駐“糧”心。

（作者單位：河南省洛陽市嵩縣人民檢察院）